Giriş:

Milli Güvenlik Kurulu ve Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği, Türkiye Cumhuriyeti devlet örgütü yapısı içine ilk kez 1924 Anayasası uygulaması sırasında bizzat Atatürk’ün talimatıyla yapılandırılmıştır. İlk kuruluşu itibariyle Yüksek Müdafaa Meclisi ve Umumi Katipliği adı altında kurulmuştur.

Daha sonra adı 1950 yılında Milli Savunma Yüksek Kurulu ve Genel Sekreterliği olarak değiştirilerek kısmen görev alanı biraz daha genişletilerek organizasyon yapısında değişiklik yapılmıştır.

İlk kez 1961 Anayasasında Milli Güvenlik Kurulu ve Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin anayasal bir organ olarak anayasaya girmiş olduğunu görüyoruz.

İkinci Dünya Savaşı sonrasında dünyanın evrildiği konjonktürel durum, Türkiye’nin jeostratejik konumu ve muhalif esen soğuk savaş rüzgarlarının zorlamasıyla Milli Güvenlik Kurulunun yapısı gün geçtikçe artan önemine koşut olarak kümülatif strüktürel bir büyüme göstermiştir. Milli Güvenlik Kurulu ve MGK Genel Sekreterliği 1982 Anayasasının 118. maddesinde düzenlenmiştir. Seriye Sezen’e göre MGK, zamanla bir “kurul” dan daha çok “kurum” görünümünü almıştır. Sekreteryası ile daire başkanlıkları, devasa teşkilat binası ve personel yükü ile adeta bir “genel müdürlük”, “müsteşarlık” çapında bir kurum haline bürünmüştür.

Son yıllarda Milli Güvenlik Kurulu ile ilgili olarak göze çarpan; kamuoyunda ve uluslararası platformlarda sıklıkla gündeme gelen ve/veya getirilen Türkiye’deki Milli Güvenlik Kurulunun varlığının demokrasi ve insan hakları yönünden hak ve özgürlükleri kısıtlayıcı bir durum yaratıp yaratmayacağı, MGK’nın sivil otorite ve demokratik devlet örgütü yapısına zarar verip vermeyeceği konusudur.

Bu nedenle başta topluma yön veren sivil toplum örgütleri olmak üzere, üniversite ve akademik çevrelerde Milli Güvenlik Kurulunun anayasal yapısı, varlığı ve işleyişi tartışılmaya başlanmıştır. Avrupa Birliğinin öneri ve tavsiyeleri ile ve bu tartışmaların da etkisiyle ülkemizde 2003 yılında 2945 sayılı Milli Güvenlik Kurulu yasasında bazı değişiklikler yapılarak kurulun toplum üzerindeki etkisi ve devlet karar organları üzerindeki gücü kısmen azaltılmıştır.

Yüksek Müdafaa Meclisi ve Umumi Katipliği:

1933 yılında Atatürk’ün direktifleriyle Türk siyasal ve sosyal yaşamına yasayla değil Bakanlar Kurulu kararıyla giren Yüksek Müdafaa Meclisi, ulusal seferberlik durumunda her bakanlığa düşen ve yerine getirmesi gereken görevlerinin tam bir netlikle belirlenebilmesi maksadıyla teşkil edilmiştir. Seferberlik ve savaş durumlarında bakanlıkların kendiliklerinden (re’sen) düzenleyemedikleri bazı idari, mali ve kanuni işlerin görüşülmesi ve karara bağlanması amacıyla öngörülen bir “meclis” olarak komisyon biçiminde yapılandırıldığını görüyoruz. Bu niteliğiyle bir karar organı işlevi vardır. Yapılması zorunlu görülen düzenlemelere ilişkin teklifler Genelkurmay Başkanlığı (Erkanı Harbiye Reisliği) tarafından kurula sunulur ve kurulca oyçokluğuyla karar bağlanırdı.

Milli Savunma Yüksek Kurulu ve Genel Sekreterliği:

1949 yılında 5399 sayılı kanunla kurulmuştur. Sivil savunmanın örgütlenmesi amacıyla getirilmiş bir kuruldur. Bu kurula milli seferberlik ve ulusal sivil savunma planlamasının yapılması görevi verilmiştir. Milli savunma ödev ve yükümlülüklerinin tespiti ile çerçevesini belirlemek ve ilgili idari ve siyasi birimlere iletmek görevlerini yerine getirirdi. Ayrıca ülke savunması ile ilgili konularda başbakanın isteği üzerine görüşlerini bildirirdi.

Başbakanın başkanlığında toplanan Kurulun tek asker üyesi Genelkurmay Başkanıydı. Cumhurbaşkanı ve savaş halinde Harp Kuvvetleri Komutanı kurulun doğal üyesi durumundaydı. Başta Milli Savunma olmak üzere, İçişleri, Dışişleri, Maliye, Bayındırlık Ulaştırma, Ticaret ve Tarım Bakanlarından oluşan 10 kişilik bir kuruldur. Kurul gerek gördüğünde Askeri Şura üyeleri veya ilgili bürokratları da görüşlerine başvurmak üzere toplantıya davet edebilirdi. Genel Sekreter kurulda alınan kararların uygulanmasının takibini yapardı.

Milli Güvenlik Kurulu (ve Genel Sekreterliği):

1961 Anayasasına göre 1962 yılında 129 sayılı yasayla kurulmuştur. Milli Güvenlik Kurulu ilk kez 1961 Anayasasıyla anayasa metni içine sokularak anayasada düzenlenmiştir. 1961 Anayasasının 111. maddesinde kuruluşu ve yapısı ana hatlarıyla tanımlanmıştır. Kurula Cumhurbaşkanı başkanlık eder. Onun bulunmadığı zamanlarda da Başbakan başkanlığında toplanır. Cumhurbaşkanı, Başbakan, Genelkurmay Başkanı ve kuvvet komutanlarından ve kanunun gösterdiği bakanlardan oluşurdu. 129 sayılı kanuna göre, Devlet bakanı ve Başbakan Yardımcısı, Milli Savunma, İçişleri, Dışişleri, Maliye, Ulaştırma ve Çalışma Bakanlarından teşekkül ederdi. Genel sekreter toplantılara katılır, ancak oylamaya katılamazdı.

Milli Güvenlik Kurulunun görevleri, milli güvenlik politikasının hazırlanması, esaslarının belirlenmesi, milli plan ve programların, hedeflerin hazırlanması ve çalışmaların uyum içinde etkinliğinin gerçekleştirilmesi ve seferberlik ve topyekun savunma ile ilgili olan her türlü sorumluluk ve çerçevenin belirlenerek, genel politikanın oluşturulması ve değerlendirilmesidir. Bu değerlendirmelerin sonucunu yasal ve idari her türlü tedbirin alınması için Bakanlar Kuruluna bildirir. Kurulun karaları çoğunlukla alınır ve eşitlik durumunda başkanın oyunun bulunduğu tarafın oyu kabul edilmiş sayılır. Bu dönemde, Milli Güvenlik Kurulunun yapısında sivil-asker üyeler bakımından 129 sayılı yasaya göre, bakanların sayısal üstünlüğü nedeniyle siviller lehine bir denge vardı.

1982 Anayasası Döneminde Milli Güvenlik Kurulu:

1982 Anayasasının 118. maddesi ve 1983 yılında çıkan 2945 sayılı Milli Güvenlik Kurulu Kanununa göre Cumhurbaşkanın başkanlığında, Başbakan, Genelkurmay Başkanı, Milli Savunma, İçişleri, Dışişleri Bakanları, Kara, Deniz, Hava Kuvvetleri ve Jandarma Genel Komutanından oluşmaktaydı.

Kurul tıpkı 1961 Anayasası döneminde olduğu gibi ayda bir kez olağan olarak toplanırdı, ayrıca Başbakan veya Genelkurmay Başkanının da çağrısıyla olağanüstü olarak toplanabilirdi.

Kurulun görevleri, devletin milli güvenlik siyasetinin tayini, tespiti ve uygulaması ile ilgili kararların alınması ve gerekli koordinasyonun sağlanması konusunda görüş belirlemek; devletin milli güvenlik siyaseti doğrultusunda saptanan ulusal hedeflerin ve milli plan ve programların gerçekleştirilmesine ilişkin önlemlerin alınması, milli güvenlik siyasetini etkileyecek milli güç unsurlarını siyasi, sosyal, ekonomik, kültürel ve teknolojik gelişmeleri izleyerek milli hedefler yönünde gelişme sağlayacak temel esasları belirlemek, devletin varlığı ve bağımsızlığı ve ülkenin bölünmez bütünlüğü ile huzur ve güvenliği konusunda zorunlu gördüğü önlemlerin tespiti, anayasal düzenin korunması, milli birlik ve bütünlüğü sağlayıcı, Türk Milletini Atatürkçü düşünce ve ulusal ülküler etrafında birleştirici önlemlerin saptanmasıdır. En önemlisi de milli güvenlik konularını ilgilendiren uluslar arası anlaşmalar hakkında görüş bildirmesidir.

1961 Anayasasına göre, 1982 Anayasasında sivil-asker ayrımında askeri bürokrasi lehine ve siviller aleyhine bir denge oluşturulduğunu görüyoruz. 1961 Anayasasına göre, kurul üyesi bulunmayan Jandarma Genel Komutanı 1982 Anayasasıyla birlikte kurulun üyesi durumuna gelmiştir. Başbakanın dışında Bakanlar Kurulundan sadece Milli Savunma, İçişleri ve Dışişleri Bakanları kurulun üyesi olarak sayılmıştır. Siviller açısından baktığımızda burada 1961 Anayasasına göre biraz daha gerilemeden söz edebiliriz. Genel Sekreterlik birimleri, kuruluşu ve görevleri de 10.02.1984 tarih ve 84/7706 sayılı MGK Yönetmeliğiyle düzenlenmiştir.

2001 Yılından Sonra Yapılan Anayasal ve Yasal Değişiklikler:

2001 yılında 4709 sayılı yasayla Anayasanın 118. maddesinde bazı değişiklikler yapılmış bu değişikliklere paralel yasal düzenlemeler de gerçekleştirilmiştir. (2945 sayılı Milli güvenlik Kulu yasasında 2003 yılında 4789 sayılı yasayla yapılan değişiklikler.) Çalışma usulünde yapılan değişikliğe göre kurul iki ayda bir kez toplanır. Kadrolarının atanması ve çalışma usullerinin gizliliği bu değişiklikle kaldırılmıştır. 2001 yılında yapılan anayasal değişiklikte, MGK’nun Devletin varlığı ve bağımsızlığı, ülkenin bütünlüğü ve bölünmezliği, toplumun huzur ve güvenliğinin korunması hususunda alınmasını zorunlu gördüğü tedbirlere ait kararlar Bakanlar Kurulunca “öncelikle dikkate alınır” lafzı "değerlendirilir" ibaresiyle değiştirilmiştir. (Değişik : 17/10/2001 - 4709/32 md.)

Bu değişiklikle, MGK’nın Bakanlar Kurulunun üzerindeymiş izlenimini uyandıran ve anayasada kullanılan emredici ifadenin yumuşatılması amaçlanmıştır. Yine 2001 tarihli ve 4709 sayılı değişiklik yasasının 32. maddesinin ikinci fıkrasında Kurulun daimi üyeleri arasına Adalet Bakanı ve Başbakan Yardımcıları da eklenmiştir. Böylelikle de Kuruldaki sivil üye sayısının artırılması, yapısının daha demokratik bir görünüme kavuşturulması amaçlanmıştır.

2003 yılında yapılan 4963 sayılı yasa değişiklik kanununun 24. maddesinde Millî Güvenlik Kurulunun, görev tanımı yeniden yapılmakta ikinci maddede belirtilen millî güvenlik ve Devletin millî güvenlik siyasetine ilişkin tanımlar çerçevesinde millî güvenlik siyasetinin tayini, tespiti ve uygulanması ile ilgili konularda tavsiye kararları alacağı ve gerekli koordinasyonun sağlanması için görüş tespit edeceği; bu tavsiye kararlarını ve görüşlerini Bakanlar Kuruluna bildireceği ve kanunlarla verilen görevleri yerine getireceğine ilişkin daha dar bir görev tanımlaması yapılmış olduğunu görüyoruz. Başbakan, Millî Güvenlik Kurulunun tavsiye kararlarının ve görüşlerinin değerlendirilmek üzere Bakanlar Kuruluna sunulması ve Bakanlar Kurulunda kabulü halinde bu tavsiye kararlarının uygulanmasının koordinasyonu ve izlenmesi için bir Başbakan yardımcısını görevlendirebilir.

Bu değişikliğe gelinceye kadar birçok kez sivil toplum kuruluşları ve araştırma vakıfları dernek ve benzeri örgütlerce MGK’nın yapısıyla ilgili araştırma öneri raporları ve öneriler hazırlanmış olduğunu biliyoruz. Keza, siyaset ve bilim çevrelerinde de MGK’nın toplumu ve siyaseti yönlendirme gücüyle seçilmişlerin üzerinde atanmış bürokrasinin emredici ve rüçhanlı bir yetki donanımı olduğu ve bunun da demokratik devlet ve toplum yapısı ve vizyonuyla bağdaşmadığı yönünde eleştiriler yapılmaya başlanmıştı.

Sözgelimi, TÜSİAD tarafından 1997 yılında hazırlatılan ve Prof. Dr. Bülent TANÖR tarafından kaleme alınan raporda bir çok konuda somut demokratikleşme önerileri yapılmakta olduğunu görüyoruz. Rapor “Türkiye’de Demokratikleşme Perspektifleri” adını taşıyor. 83, 84 ve 85. sayfalarının MGK’ya ayrılmış durumda. Ancak, bu raporun Bülent Tanör’ün değil daha çok TÜSİAD’ın bir raporu olarak değerlendirilmesi daha yerinde olur düşüncesindeyim. Zira burada söz konusu olan, bir kuruluşun ortak düşüncelerini yansıtan müşterek bir çalışmadır. (1)

Bu raporda karşılaştırmalı olarak başka ülkelerdeki MGK benzeri yapıda olan kurum ve kuruluşlara (kurullara) atıf yapılarak ayrıntılı karşılaştırma örnekleri verildiğini görüyoruz. MGK’nın en başta anayasa ile düzenlenmesine karşı argümanların öne sürüldüğünü ve ulusal güvenlik kurullarını anayasalarında düzenleyen devletlerin daha çok antidemokratik ülkeler olduğu, oysa ulusal güvenlik kurullarını sadece yasayla düzenleyen devletlerinse demokrasisi daha fazla gelişmiş ülkeler olduğunun örnekleri verilmeye çalışılmaktadır. Ancak, öneri kısmında MGK’nın tamamen kaldırılması ve Anayasanın da 118. maddesinin tamamen kaldırılması gerektiği görüşünün savunulduğunu görmekteyiz.

Keza, TÜSİAD raporlarında (1997, 1999, 2001) ve benzer raporlarda Milli Savunma Yüksek Kurulu biçimindeki örgütlenmelerin daha demokratik olduğu, örgütsel amaç olarak bu kurulların işlevlerinin sadece “savunma” ile sınırlı kalması gerektiği, oysa “güvenlik” kavramının çok geniş olması nedeniyle kurulun demokrasilerde olmaması gereken olağanüstü buyurgan yetkilerle donatılması sonucunu doğurduğu da ileri sürülmektedir.

Seriye SEZEN tarafından Milli Güvenlik Kurulu hakkında kaleme alınan ve Amme İdaresi Dergisinin (TODAİE) 2000 Aralık (33/4) sayısında yayımlana makalede ise konunun daha objektif bir çerçevede ele alındığını görüyoruz.(2) Yazar ulusal güvenlik kurullarını anayasalarında düzenleyen ülkelerden karşılaştırmalı örnekler verirken sadece antidemokratik (İran gibi) ülkelerden değil Portekiz gibi batılı, demokrasisi gelişmiş AB üyesi ülkelerden de örnekler sunmaktadır. Keza Sezen’in makalesinde biçimsel çözümlemenin yanı sıra içeriksel, teleolojik analizin de yapıldığını görmekteyiz. Mesela, Japonya’daki Ulusal Savunma Kurulunun 1986 yılında dünyadaki gelişmeler karşısında daha geniş bir anlam ve görev tanımlamasını içeren Ulusal Güvenlik Kuruluna dönüştürüldüğünü aktarmaktadır. (3)

Bu eleştiri ve tartışma sürecinin bir sonucu olarak, MGK’nın bürokratik gücünün azaltılarak kuruldaki sivil-asker üye sayısının siviller lehine bozulmasıyla sonuçlandığını söyleyebiliriz. Bu tip raporlar ve etüt çalışması niteliğinde akademik çevrelerden ve toplumsal kuruluşlardan gelen öneriler ve AB uyum önerileri çerçevesinde Avrupa Birliğince istenen Türkiye’nin demokratik iyileştirmeleri kapsamında bu tür değişikliklerin tedricen uygulamaya koyulduğunu görüyoruz.

Bir çokları için bu durum, demokratik açılım adına son derece olumlu olarak değerlendirilmekle beraber, büyük bir aydın ve akademisyen çevresince de ulusal güvenlikten ödün verilmesi sonucunu doğuracak bir dizi olumsuzlukların başlangıcı olarak algılanmaktadır.

Ne var ki, yanıtlanması gereken en önemli soru şudur: Bu türden demokratik açılımların ulusal güvenliğin zayıflaması sonucunu doğurması söz konusu olabilir mi? Elbette çok fazla kötümser olmaya gerek yoktur. Türkiye güçlü bir ülkedir ve insan kaynakları ve ülke potansiyeli ve konumuyla Avrasya’nın gelecek vaad eden ülkesidir. Fakat, acaba bütün bu potansiyeli çürütmek için ülkemiz üzerinde dost görünümlü yaklaşımlarla demokratik açılım ve iyileştirme avutmalarıyla ulusal gücümüz eritilmeye ve yavaş yavaş ülkenin altı oyulmaya mı çalışılıyor?

Bunlar, kuşkusuz tabii ki basit komplo teorisi yaklaşımları olarak nitelenerek bir kalemde silinip kenara atılacak olasılıklar değildir. Muhakkak değerlendirilmelidir. Her demokratik adım atılırken milli güvenlik açısından da bir zayıflık-güçlülük, tehdit-fırsat analizi yapılmalıdır.

Varolan bir kurul (veya kurum) sırf psikolojik sebeplerle sadece sivillerin demokratik üstünlüğü adına eğer ortadan kaldırılıyorsa onun yerine derhal bir başka yeni birim kurulmalıdır. Ulusal güvenlik stratejisi, kesinlikle ihmal edilmeden ve başka ülkelerin, yabancı ve dış güçlerin ülkemiz üzerinde girişebilecekleri her türlü yıkıcı, bölücü, toplum ve devleti yok etmeyi veya zarara uğratmayı amaçlayan faaliyetlerine karşı ulusal çapta bir değerlendirme birimi oluşturulmalıdır. Eğer, MGK’nın icra ettiği fonksiyonu yerine getirebilen bir güvenlik ve istihbarat değerlendirme birimi mevcut değilse var olan böyle bir kurumun etkisizleştirilmeye çalışılması da aymazlıktan başka bir şey değildir.

ABD’deki Durum: Ulusal güvenliği bilimsel bir yörüngeye oturtan ve bu eksende politikalar üreten ve bunları da ciddiyetle gerçekleştiren ABD.’ye bakacak olursak:Amerikan Ulusal Güvenlik Kurulunun 1947 yılında yasayla kurulduğunu görüyoruz. ABD Başkanının Başkanlığında Başkan Yardımcısı, Dışişleri ve Savunma Bakanlarından oluşan, planlama yönü ağır basan bir kurula ayrıca Genelkurmay Başkanı da danışman statüsünde katılmaktadır. UGK’na bağlı olarak çalışan daimi komisyon ve kurulları vardır. Bunlar, a)Ulusal güvenlik Konseyi Planlama Kurulu, b)ABD İstihbarat Kurulu, c)Operasyonlar Koordine Kurulu olarak üç tanedir. Ulusal Güvenlik Kurulu, karar alma halkalarının merkezinde; “hükümet içinde hükümet” görünümüyle, politika belirleme ve karar alma organıdır. (4)

MGK’nın yapısı sadece Ulusal Savunma Yüksek Kurulu olarak düzenlenirse demokratik görünüm mükemmelleşmiş mi olacaktır? Güvenlik zafiyeti söz konusu olmayacak mıdır? MGK’nın sadece ülkemizde yaşanan 28 Şubat süreci nedeniyle ortaya çıkan olumsuzluklar nedeniyle yapısal değişikliğe uğratıldığını doğrudan söyleyemesek bile bunun etkisinin çok olduğunu kabul etmek gerek. MGK çevresinde oluşan eleştirilerin en başında ülkenin siyasi kararlarında etkili olması AB çevrelerinden getirilen eleştiriler arasında yer almaktaydı. (5) Oysa aynı AB, Türkiye’nin ekonomik kararları üzerinde doğrudan doğruya müdahil konumunda olan IMF’nin yönlendirici ve siyasi iktidarı baskılayan tutumlarını görmezden gelmektedir. (6)

Benzer yanlı tutumu sergileyen TÜSİAD’ın 1999 tarihli raporunda da 1997 tarihli rapora yönelik eleştirilere cevap veren ve AB ve IMF’nin dayatmacı görüşleri paralelinde bir yaklaşım sergilendiğini görüyoruz. (7)

MGK’nın anayasal bir kurum olmaktan çıkartılıp yasayla düzenlenmesi meselesine gelince, hiçbir kurum ve kurul kaynağını anayasadan almayan bir yetki kullanamayacağına göre, böyle bir düzenlemenin anayasa hukuku açısından yanlış olacağını söyleyebiliriz.

Sonuç:

MGK’nın organik ve biçimsel olarak demokratikleştirilmesi amacıyla 2001 yılında anayasal ve 2003 yılında yapılan yasal düzenlemelerin nihai sonuç olarak kabul edilmesi kavramsal ve eleştirel yaklaşımlar göz önüne alındığında doğru olmaz kanısındayım. Çünkü, 1997 yılında (28 Şubatın hemen sonrasında) başlayan inceleme, araştırma, etütler ve sivil toplum kuruluşlarının yönlendirme çabaları toplumsal demokratiklik hedefleri ortaya konularak yapılan eleştiri ve öneriler aslında istenen hedefin MGK’nın tamamen kaldırılması ve yerine Ulusal Savunma Yüksek Kurulu biçiminde bir kurulun oluşturulması ve görevlerinin daraltılarak ulusal güvenlikten ulusal savunmaya indirgenmesi istekleri kimi çevrelerce yüksek sesle dile getirilmektedir. Eğer bu eleştiri ve istekler toplumsal bir talebe dönüştürülerek bir kez daha MGK’ya yönelik yeni bir yapılandırma gündeme gelecek olursa, MGK’nın yaratacağı boşluğun bir güvenlik zafiyeti doğurmaması için çok etkili bir koordinasyon sağlayan istihbarat ve güvenlik birimi oluşturulmalıdır.

Ulusal güvenlikten ödün verme anlamına gelecek ilk bakışta şık ve demokratik görünen adımları düşüncesizce atmaktan kaçınmalıyız. Ne var ki demokrasi, ülkemiz için zorunlu ve kaçınılmaz bir siyasal yaşam tarzıdır. Ülke olarak ne demokrasiden ne de ulusal güvenlikten asla taviz veremeyiz.

(*) Bu yazı, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü’nün Adalet Yönetimi Yüksek Lisans Programında Türk Anayasa Hukukunun Güncel Sorunları Dersinde sunulmuştur.

(1)Türk Sanayici ve İşadamları Derneği, Türkiye’de Demokratikleşme Perspektifleri, İstanbul, 1997, s.83, 84, 85.

(2) Seriye Sezen, “Milli Güvenlik Kurulu Üzerine” Amme İdaresi Dergisi, 33/4 Aralık 2000, s. 63

(3) a.g.m., s. 65

(4) Dr. Sait Yılmaz, Güç ve Politika, Alfa Yayınları, İstanbul, 2008 s.165, 166

(5) TÜSİAD RAPORU, Türkiye’de Demokratikleşme Perspektifleri ve AB Kopenhag Siyasal Kriterleri Görüşler ve Öncelikler, Mayıs, 2001, http://www.belgenet.com/rapor/tusiadrapor_052001.html

(6) a.g.m., s. 77

(7) TÜSİAD RAPORU, Türkiye’de Demokratik Standartların Yükseltilmesi, İstanbul, 1999, http://www.tusiad.org/turkish/rapor/demokrat/demokrat.pdf